Los riesgos de una de las herramientas más severas en el arsenal de política exterior de EE. UU.
En Venezuela, las sanciones de alcance abierto con ambiciones abrumadoras, como destituir al presidente Nicolás Maduro. La inclusión de la industria petrolera de Venezuela en la lista negra ha exacerbado una situación humanitaria
Internacional.- Existe un consenso casi universal de que ciertas violaciones flagrantes de las leyes y normas internacionales exigen una respuesta enérgica y concertada. Piense, por ejemplo, en la invasión de Ucrania por parte de Rusia o en el desarrollo de capacidades nucleares en Irán y Corea del Norte. Las duras sanciones económicas se han considerado durante mucho tiempo como la solución.
La pregunta eterna, sin embargo, es: ¿Qué sigue después? ¿Cuándo dejan de funcionar las sanciones? O peor aún, ¿cuándo comienzan a actuar en contra de los mejores intereses de Estados Unidos?.
Estas son preguntas importantes porque, en las últimas dos décadas, las sanciones económicas se han convertido en una herramienta de primera opción para los formuladores de políticas de Estados Unidos, utilizadas para desarticular redes terroristas, intentar detener el desarrollo de armas nucleares; entre otras. El número de nombres en la lista de sanciones de la Oficina de Control de Activos Extranjeros del Departamento del Tesoro ha aumentado constantemente, de 912 en 2000 a 9,421 en 2021, en gran parte debido al creciente uso de sanciones bancarias contra individuos. La administración Trump agregó alrededor de tres nombres al día a la lista, una tasa superada el año pasado con la oleada de sanciones que el presidente Biden anunció después de la invasión de Ucrania por parte de Rusia.
Dado su uso cada vez mayor, es útil comprender no solo cómo las sanciones pueden ser una herramienta para una diplomacia exitosa, sino también cómo, cuando no se utilizan adecuadamente, pueden socavar los esfuerzos estadounidenses para promover la paz, los derechos humanos y las normas democráticas en todo el mundo.
Los costos invisibles de las sanciones
Los formuladores de políticas recurren a las sanciones con tanta frecuencia, ya que Estados Unidos representa el 42 por ciento de las sanciones impuestas en todo el mundo desde 1950, según la Base de Datos Global de Sanciones de la Universidad Drexel, en parte porque se consideran de bajo costo, especialmente en comparación con la acción militar.
En realidad, los costos son sustanciales. Los bancos, las empresas, los civiles y los grupos humanitarios cargan con la responsabilidad de implementar las sanciones, cumplir con ellas y mitigar sus efectos. Cada vez más, los académicos están documentando que las sanciones también pueden afectar a personas vulnerables, que a menudo son pobres y viven bajo gobiernos represivos.
Los funcionarios rara vez toman en cuenta tales costos. Mientras que las sanciones son fáciles de imponer (hay docenas de programas de sanciones administrados por múltiples agencias federales), son políticamente y burocráticamente difíciles de levantar, incluso cuando ya no sirven a los intereses de Estados Unidos. Además, las sanciones escapan a un escrutinio público significativo. Pocos funcionarios son responsables de si una sanción en particular está funcionando como se pretendía o si está perjudicando innecesariamente a
personas inocentes o socavando los objetivos de la política exterior.
El presidente Biden asumió el cargo prometiendo corregir esa falta de responsabilidad. El Departamento del Tesoro llevó a cabo una revisión exhaustiva de las sanciones en 2021 y publicó un resumen de siete páginas en octubre de ese año. El proceso de revisión fue un paso importante. Concluyó, entre otras cosas, que las sanciones deben ser evaluadas sistemáticamente para asegurarse de que sean la herramienta adecuada para las circunstancias, que deben estar vinculadas a resultados específicos e incluir a nuestros aliados siempre que sea posible, y que se debe tener cuidado para mitigar los “impactos económicos y políticos no deseados” en los trabajadores, empresas, aliados y otras personas inocentes de Estados Unidos.
El Departamento del Tesoro está avanzando en la implementación de las recomendaciones de la revisión, pero el Tesoro es solo una de las muchas agencias gubernamentales responsables de aplicar sanciones. Cada una de ellas debería realizar análisis regulares basados en datos para asegurarse de que lo beneficios de las sanciones superen los costos y que las sanciones sean la herramienta adecuada, no la más fácil de alcanzar. También es importante que los resultados de tales análisis se comuniquen al Congreso y al público.
Las sanciones necesitan objetivos claros y alcanzables
Lo que ya se sabe es que las sanciones son más efectivas cuando tienen objetivos realistas y se combinan con promesas de alivio si se alcanzan esos objetivos. Quizás el mejor ejemplo sea la ley de 1986 dirigida a la Sudáfrica de la era del apartheid, que estableció cinco condiciones para el alivio de las sanciones, incluida la liberación de Nelson Mandela. Las sanciones impuestas por Estados Unidos y otras naciones ayudaron a convencer al gobierno de solo blancos de Sudáfrica de que sus políticas de segregación racial eran insostenibles.
Otro ejemplo de cómo esto puede funcionar son las sanciones impuestas a la Polonia comunista en 1981 en respuesta a la represión del movimiento Solidaridad. Estados Unidos y sus aliados levantaron gradualmente las sanciones con la liberación de la mayoría de los activistas encarcelados, lo que contribuyó a una nueva era de libertad política en Polonia y en otros lugares de Europa del Este.
Es destacable que las sanciones contra Sudáfrica y Polonia tenían como objetivo lograr elecciones libres y justas, no un cambio de régimen. Las sanciones dirigidas a un cambio de régimen a menudo incentivan la desafianza, no la reforma. Tienen un historial terrible, como queda claro en los casos de Cuba, Siria y Venezuela.
En Venezuela, las sanciones de alcance abierto con ambiciones abrumadoras, como destituir al presidente Nicolás Maduro y hasta ahora han logrado lo contrario. Después de que disolviera la Asamblea Nacional democráticamente elegida en 2017 y fuera declarado ganador de la elección en 2018, la administración Trump impuso sanciones de máxima presión a la compañía petrolera estatal de Venezuela para cortar una fuente crucial de fondos para la administración de Maduro.
Si bien las duras sanciones individuales contra Maduro eran necesarias, la inclusión de la industria petrolera de Venezuela en la lista negra ha exacerbado una situación humanitaria: como advirtió esta junta editorial, el corte de los ingresos petroleros profundizó lo que ya era la peor contracción económica en América Latina en décadas. Según un estudio del año pasado de Francisco Rodríguez, economista venezolano de la Escuela de Estudios Internacionales Josef Korbel de la Universidad de Denver, las sanciones a la industria petrolera, que representa aproximadamente el 90 por ciento de las exportaciones del país, provocaron drásticas reducciones en los ingresos gubernamentales y aumentos significativos en la pobreza.
Mientras tanto, la política no logró sacar a Maduro del poder. En su lugar, lo consolidó, y señala a las sanciones estadounidenses por la miseria económica del país y acercó más su país a Rusia y China. Según numerosas encuestas de opinión, las sanciones son profundamente impopulares en Venezuela. Incluso el representante de la oposición de Venezuela en Estados Unidos, un grupo que anteriormente apoyaba sanciones amplias, recientemente pidió a Biden que levante las sanciones petroleras.
Desde que asumió el cargo, Biden ha tomado medidas para modificar las sanciones contra Venezuela y agregar objetivos específicos y alcanzables. Su administración levantó algunas sanciones petroleras al permitir que Chevron realizara trabajos limitados en el país, en respuesta al aumento de los precios del petróleo después de la invasión rusa de Ucrania.
La Casa Blanca ha prometido alivio adicional si Maduro da pasos hacia la celebración de elecciones libres y justas el próximo año. El jefe de la misión de asuntos venezolanos del Departamento de Estado en Bogotá, Colombia, Francisco Palmieri, recientemente publicó una lista detallada de lo que se debe hacer para levantar las sanciones. Incluye establecer una fecha para las elecciones presidenciales del próximo año, reinstaurar a los candidatos en la política; entre otras.
Esta política más moderada, que apoya un retorno gradual a la democracia en lugar de un cambio abrupto de Gobierno, es un enfoque mejor.
La administración Biden debería ser más explícita sobre qué sanciones en Venezuela serían levantadas y cuándo, especialmente las dirigidas a la empresa petrolera estatal. Esto haría que las promesas estadounidenses sean más creíbles. Un acuerdo en noviembre entre Maduro y la oposición para utilizar los activos congelados de Venezuela con fines humanitarios fue otro paso prometedor, pero está en el limbo porque los fondos aún no se han liberado.
La demora está haciendo que los venezolanos pierdan la esperanza en una solución negociada a la crisis, según Feliciano Reyna, presidente y fundador de Acción Solidaria, una organización sin fines de lucro que provee suministros a hospitales públicos en Venezuela. A pesar de tener una licencia especial para importar suministros, Reyna dijo que todavía tenía dificultades para obtener lo que necesitaba. Algunas empresas, dijo, preferían no vender a Venezuela en lugar de lidiar con la molestia de asegurarse de que fuera legal, un fenómeno conocido como “sobre cumplimiento”.
“La situación interna es realmente grave”, dijo Reyna.
La pérdida de esperanza es, en parte, la razón por la que más de siete millones de venezolanos han salido de su país desde 2015, y más de 240,000 han llegado a la frontera sur de Estados Unidos en los últimos dos años. Muchos expertos ven las sanciones como un factor importante que impulsa la migración desde Venezuela, ya que empeoran las condiciones económicas que llevan a las personas a marcharse. En respuesta, un grupo de legisladores demócratas, incluida la representante Veronica Escobar de Texas, quien copreside la campaña de reelección de Biden, le imploraron que levante las sanciones contra Venezuela y Cuba.
Además de cumplir con sus compromisos en Venezuela, la administración Biden puede hacer mucho más para demostrar que Estados Unidos está cambiando su política de sanciones para que sea más humanitaria. El primer paso sería seguir las recomendaciones de su revisión de 2021 y tomar en cuenta formalmente el costo humanitario de cualquier sanción antes de imponerla. El Departamento del Tesoro contrató a dos economistas en mayo para asumir esa tarea; eso debería convertirse en una práctica estándar para cualquier agencia responsable de aplicar sanciones.
Las sanciones deben ser reversibles
Una vez que el gobierno comience a realizar revisiones sistemáticas de las sanciones existentes, es crucial asegurarse de que cualquier sanción impuesta pueda ser revertida.
Considere el caso más evidente de no hacerlo: el embargo comercial sin plazo contra Cuba. El presidente John F. Kennedy impuso el embargo en 1962 con el objetivo declarado de “aislar al gobierno actual de Cuba y, de esta manera, reducir la amenaza que representa su alineación con los poderes comunistas”.
En los años transcurridos desde entonces, los presidentes estadounidenses han enviado mensajes muy diferentes sobre lo que se necesitaría para levantar las sanciones. Barack Obama tomó medidas para levantar muchas de ellas en 2014, un esfuerzo que Donald Trump revirtió tres años después. El año pasado, Biden levantó algunas de las sanciones impuestas durante la administración Trump. Sin embargo, solo un acto del Congreso puede poner fin al embargo.
Peter Harrell, quien trabajó en el Consejo de Seguridad Nacional bajo Biden, argumenta que las sanciones deberían expirar automáticamente después de cierto número de años, a menos que el Congreso vote para extenderlas. Esto reduciría los casos de sanciones zombis que continúan durante décadas, mucho después de que los formuladores de políticas de Estados Unidos hayan abandonado la esperanza de que las sanciones alcancen sus objetivos.
Para que las sanciones incentiven el cambio en lugar de simplemente castigar acciones del pasado, Estados Unidos debe estar dispuesto a levantar sanciones, incluso contra actores odiosos, si se cumplen los criterios establecidos.
Las sanciones, por muy atractivas que sean, rara vez funcionan sin objetivos específicos combinados con criterios para levantarlas. Esto se aplica tanto a las sanciones actuales como a las futuras. Sin objetivos y criterios de alivio, estas medidas, que son una de las herramientas más severas del arsenal de política exterior de Estados Unidos, corren el riesgo de trabajar en contra de los intereses y principios estadounidenses a largo plazo.
